Безопасность движения

Совершенствовать государственный контроль на транспорте


А.Н. Волков, заместитель руководителя Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

В условиях проведения административной реформы изменилась система и структура федеральных органов исполнительной власти, в том числе и Министерства транспорта Российской Федерации. Сегодня в его ведении действует Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор), в состав которой одним из отраслевых блоков вошло Управление безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, и пять Федеральных агентств по видам транспорта. Такая структура позволяет создать новые возможности для совершенствования управления транспортным комплексом и государственного контроля (надзора) в установленной сфере деятельности. При этом Управление безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через созданные в семи федеральных округах Управления государственного железнодорожного надзора во взаимодействии со структурными подразделениями других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Разделение задач по контролю за обеспечением безопасности движения на железнодорожном транспорте между Федеральной службой по надзору в сфере транспорта и ОАО «Российские железные дороги» проведено рационально, обоснованно и целенаправленно постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. №398 «Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта». Четко разграничены функции между Ространснадзором, на который возложены государственный контроль и надзор за соблюдением действующего законодательства на железнодорожном транспорте, и ОАО «РЖД», которое осуществляет контроль за обеспечением безопасности движения на предприятиях, входящих в состав компании, что само по себе не допускает их двойственности и дублирования.

Для нашей службы остается приоритетным и государственный контроль в области промышленной безопасности опасных производственных объектов. На железнодорожном транспорте насчитывается более 42 тыс. таких объектов. Сегодня половина из них выработала нормативный срок службы. Наихудшее положение сложилось на Сахалинской (65,9%), Юго-Восточной (65%) и Северо-Кавказской (61,8%) железных дорогах.

В отношении железнодорожного транспорта действует двустороннее соглашение о взаимодействии между Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере транспорта. Этот документ устанавливает порядок взаимодействия, связанного с осуществлением государственного надзора в области промышленной безопасности.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, будучи федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности, оказывает методическую помощь Федеральной службе по надзору в сфере транспорта в вопросах организации государственного надзора за опасными производственными объектами, на которых установлено оборудование, работающее под давлением, и подъемные сооружения на железнодорожном транспорте, а также информирует о вновь вводимых нормативно-технических и методических документах.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет во всех поднадзорных организациях, связанных с железнодорожным транспортом:
маркированный список регистрацию оборудования, работающего под давлением, и подъемных сооружений, согласование правильности идентификации при регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов на железнодорожном транспорте, на которых используется оборудование, работающее под давлением, и подъемные сооружения в установленном порядке;
маркированный список надзор за монтажом, наладкой, обслуживанием и ремонтом, техническим диагностированием и безопасной эксплуатацией оборудования, работающего под давлением, и подъемными сооружениями;
маркированный список аттестацию руководителей, специалистов, членов аттестационных комиссий по вопросам промышленной безопасности на железнодорожном транспорте;
маркированный список проведение технического расследования причин аварий при эксплуатации оборудования, работающего под давлением, и подъемных сооружений на железнодорожном транспорте.

Ведется работа и в области экологической безопасности, так как совершенно очевидно, что от этого в значительной степени зависят сохранение железнодорожным транспортом лидирующего положения на рынке транспортных услуг и его устойчивое развитие. Снижение негативного воздействия хозяйственной деятельности железнодорожных предприятий на окружающую среду уменьшит и количество предъявляемых к ним исков.

В условиях конкурентной среды важно, чтобы все компании, действующие на рынке транспортных услуг, имели равные права.

В мае 2005 г. руководитель Ространснадзора А.В.Нерадько провел совещание с руководством ОАО «РЖД» по вопросу сохранности вагонного парка. На нем рассматривалось взаимодействие компании, предприятий железнодорожного транспорта необщего пользования, грузоотправителей и грузополучателей в обеспечении безопасности движения и сохранности подвижного состава и технических средств. По его результатам на линию было направлено разъяснение, что порядок взаимодействия указанных субъектов транспортного комплекса установлен приказом МПС России от 18.06.2003 №26 «Об утверждении Правил эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей необщего пользования», зарегистрированного в Минюсте России 19.06.2003 №4764.

В соответствии с пунктом 2.10 этого документа обследование железнодорожного пути необщего пользования и его технической оснащенности с оформлением соответствующего акта производится перевозчиком совместно с владельцем инфраструктуры, владельцем, пользователем или контрагентом железнодорожного пути необщего пользования только перед заключением договора на эксплуатацию железнодорожного пути необщего пользования или договора на подачу и уборку вагонов, которые заключаются не более чем на 5 лет.

Пункт 1.10 этого приказа не может быть легитимным, поскольку с упразднением МПС России и созданием ОАО «Российские железные дороги» ревизорский аппарат компании утратил полномочия по осуществлению государственного контроля и надзора и вправе осуществлять контроль за обеспечением безопасности движения только предприятий, входящих в состав ОАО «РЖД». Ространснадзор предложил внести соответствующие изменения в ст.16 Федерального закона от 10.01.2003 №17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации».

Требования Ространснадзора по поводу пользования действующими Правилами технической эксплуатации железных дорог Российской Федерации применительно к отдельным путям заключаются в том, что следует руководствоваться п. 1 ст. 16 Федерального закона №17-ФЗ, который устанавливает: «В случае, если на железнодорожные пути необщего пользования осуществляется подача железнодорожного подвижного состава, эксплуатация которого осуществляется также на железнодорожных путях общего пользования, железнодорожные пути необщего пользования должны соответствовать требованиям, установленным в отношении железнодорожных путей общего пользования, и в определенных случаях подлежат обязательной сертификации».

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта строит свою политику на разработке и краткосрочном прогнозировании предупредительных мероприятий при перевозке железнодорожным транспортом пассажиров и грузов, в том числе опасных. По нашему мнению, эта работа должна проводиться на основании разработки паспорта безопасности по степеням риска проведения организационно-технических мероприятий, обеспечивающих безопасность железнодорожных объектов, и степени готовности к ликвидации чрезвычайных ситуаций. Обоснованием такого подхода могут служить результаты расследования обстоятельств и причин крушения на перегоне Зубцов - Аристово Октябрьской железной дороги и схода вагонов на участке Сочи - Туапсе Северо-Кавказской железной дороги. Они еще раз четко продемонстрировали, что даже высококвалифицированный специалист не всегда может выявить все причины нарушения безопасности и предупредить их, и обнажили реальные просчеты в организации ликвидации их последствий.

Председатель Правительства Российской Федерации М.Е.Фрадков, выступая на расширенной коллегии Минтранса России 29 сентября 2004 г., отметил, что «... транспортная инфраструктура должна служить в первую очередь развитию внутреннего рынка и российских регионов. Прежде всего, здесь нужно обеспечить сохранность и эффективное использование того, что страна уже имеет».

Поэтому необходимо совместными усилиями принимать конкретные меры, направленные на обеспечение безопасности движения поездов.

В условиях реформирования железнодорожного транспорта мы рассмотрели ряд зарубежных систем контроля и надзора в сфере транспорта, обратив более пристальное внимание на положение с обеспечением безопасности движения на железных дорогах Великобритании, поскольку уровень этого показателя там самый низкий.

Выяснилось, что за эксплуатацию железнодорожных путей в этой стране несет ответственность одна компания, а подвижной состав является приватизированным сектором. 25 компаний-операторов занимаются пассажирскими перевозками, 4 компании специализируются на перевозке грузов. Компании-операторы по перевозке пассажиров действуют на основании соглашений передачи им в управление определенных участков железных дорог и лицензии на осуществление этого вида деятельности.

Однако, по мнению британских специалистов приватизация сектора привела к децентрализации системы управления транспортными потоками по железным дорогам и в определенной степени нарушила целостность системы управления железнодорожным транспортом. В целях улучшения ситуации на железнодорожном транспорте Министерство транспорта Великобритании продолжает принимать меры, направленные на сокращение к 2006 г. числа компаний-операторов в пассажирском железнодорожном транспорте с 25 до 16, а к 2010 г. - до 10. В 2004 году начался процесс пересмотра договоров со многими компаниями с акцентом на повышение качества пассажирских перевозок, увеличение количества поездов и повышение безопасности движения на железных дорогах.

Расследованием происшествий на железнодорожном транспорте Великобритании занимается отдел расследования происшествий на железных дорогах Министерства транспорта, который был создан в 2003 году на основании Закона о безопасности на железнодорожном и автомобильном транспорте.

Нам также следует иметь достоверный анализ и прогноз положения дел с обеспечением безопасности движения на железнодорожном транспорте Российской Федерации. В дальнейшем должны действовать только общие, единые требования по обеспечению безопасности движения через соответствующие технические регламенты для всех юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность на железнодорожном транспорте общего и необщего пользования, в том числе и на промышленном железнодорожном транспорте. Должна быть единая методика расследования и классификации транспортных происшествий, единая форма отчетности по состоянию безопасности движения на железнодорожном транспорте и, конечно же, единый подход к организации профилактической работы по предупреждению аварийности. Мы не можем представлять анализ по безопасности движения на железнодорожном транспорте страны, имея статистику только по ОАО «РЖД». В этом вопросе требуются понимание и поддержка руководителей предприятий промышленного железнодорожного транспорта.

Необходимо внести дополнения и изменения в Федеральный закон «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации». Правительством РФ представлен для рассмотрения в Государственную Думу проект закона «О транспортной безопасности».

В условиях активной либерализации предпринимательского пространства следует также активизировать действие Федерального закона «О техническом регулировании». Эта тема настолько актуальна, что в июне нынешнего года ей было посвящено заседание «круглого стола» в Совете Федерации, организованное Комитетом по промышленной политике. Со всей очевидностью выяснилось, что реализация закона осложняется тем, что мало кто четко представляет себе, что такое вообще технический регламент, как он должен выглядеть, каково должно быть его содержание. По заданию Комитета по промышленной политике Совета Федерации разработан проект специального технического регламента «О безопасной эксплуатации тягового подвижного состава железных дорог общего пользования». Один из вариантов размещен на сайте комитета. Однако по мнению специалистов проект является «сырым» и не отвечает реальным условиям работы железнодорожного транспорта.

Позицию Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по поводу гармонизации российского технического законодательства с Международными стандартами в рамках реализации закона «О техническом регулировании» поддержал в своем выступлении генеральный директор ВНИИ сертификации В.Г.Версан. Он подчеркнул, что международные стандарты уже разработаны, нам только надо ими воспользоваться для создания нормативной базы и работать по ней.

Необходимость ускорения разработки технических регламентов обусловлена вступлением в силу Федерального закона от 2 июля 2005 г. №80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Этот закон устанавливает перечень видов деятельности на железнодорожном транспорте, подлежащих лицензированию. В него входят:
маркированный список перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом;
маркированный список перевозки грузов железнодорожным транспортом;
маркированный список перевозки грузобагажа железнодорожным транспортом;
маркированный список погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте;
маркированный список деятельность по техническому обслуживанию и ремонту подвижного состава на железнодорожном транспорте (до 1 января 2006 г.);
маркированный список деятельность по техническому обслуживанию и ремонту технических средств, используемых на железнодорожном транспорте (до 1 января 2006 г.);
маркированный список транспортировка грузов (перемещение без заключения договора перевозки) по железнодорожным путям общего пользования за исключением уборки прибывших грузов с железнодорожных выставочных путей, возврата их на железнодорожные выставочные пути.

При этом из числа лицензируемых видов деятельности исключено предоставление инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования для осуществления перевозок и отменено лицензирование погрузочно-разгрузочной деятельности на железнодорожном транспорте.

Лицензирование деятельности по перевозке пассажиров и багажа, перевозке грузобагажа, погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам, транспортировке грузов будет осуществляться только после утверждения правительством Российской Федерации соответствующих положений о лицензировании. Чтобы ускорить этот процесс, проекты соответствующих положений подготовлены Ространснадзором, согласованы с причастными министерствами и ведомствами и внесены Минтрансом России в Правительство Российской Федерации для рассмотрения.

К сожалению, отмена лицензирования может негативно сказаться на качестве оказываемых услуг. Не секрет, что на предприятиях промышленного железнодорожного транспорта (ППЖТ) наиболее неблагоприятное положение остается в путевом хозяйстве. К примеру, в 2004 г. только на Норильской железной дороге Заполярного филиала ОАО «Горно-металлургическая компания «Норильский Никель» было допущено 32 случая брака в работе, из которых 23 - сходы подвижного состава. 16 случаев схода было допущено по вине службы пути. А руководство Норильской дороги упорно не желает выполнять требование Ространснадзора об оперативной передаче информации по сходам подвижного состава и проездам запрещающих сигналов, настаивая на передаче ежемесячно этих данных по итогам работы. Необходимо проанализировать, кто ремонтирует и обеспечивает текущее содержание пути, есть ли квалифицированные кадры в Заполярье, как организована их подготовка и обучение.

Отмена лицензирования может неблагоприятно сказаться и на техническом обслуживании и ремонте подвижного состава. В настоящее время право на осуществление этого вида деятельности имеют 535 лицензиатов. Качество работ зависит от квалификации персонала, его технологической грамотности и оснащенности производственных площадей, на которых производятся соответствующие работы. При этом, у многих желающих осуществлять услуги по техническому обслуживанию и ремонту на железнодорожном транспорте, производственные площади арендованы, причем в недостаточно оборудованных депо, требующих существенных капитальных вложений. Были и такие соискатели лицензии, которые пытались осуществлять капитальный ремонт подвижного состава в неприспособленных цехах, не имеющих необходимого оборудования и оснастки. Их персонал - зачастую случайные люди (в основном из ближнего зарубежья), работающие по трудовым договорам, а уставной капитал подобных организаций не превышает 30 тыс. руб. В свое время мы отказали им в лицензиях, однако отмена процедуры лицензирования грозит свободным выходом таких «предпринимателей» на рынок без каких-либо ограничений.

Подобная ситуация складывается потому, что в отсутствии новой нормативно-правовой базы для обеспечения безопасности движения на железнодорожном транспорте ликвидирован ряд проверенных и реальных механизмов государственного воздействия и регулирования. Заложниками такой системы становятся, в первую очередь, пассажиры и грузоотправители. Сертификация - хороший механизм, однако в соответствии с законом «О техническом регулировании» объектом обязательного подтверждения соответствия может быть только продукция, выпускаемая в обращение на территории Российской Федерации. И, кроме того, обязательное подтверждение соответствия осуществляется только в отношении продукции, но не услуг, к которым относится техническое обслуживание и ремонт технических средств и подвижного состава.

Деятельность по предоставлению инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования для осуществления перевозок, погрузочно-разгрузочных операций на железнодорожном транспорте относятся к объектам, не включенным в ст. 6 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и соответственно не входила и не входит в сферу деятельности системы обязательной сертификации на железнодорожном транспорте.

Поэтому уже сегодня Ространснадзор приступил к разработке альтернативных вариантов эффективного метода государственного регулирования обеспечения безопасности движения на железнодорожном транспорте. Предполагается, в частности, повысить гражданскую ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги в сфере железнодорожного транспорта, перед третьими лицами и государством. Полагаю, что эта ответственность должна быть принудительной, а не добровольной.

Обязательное страхование гражданской ответственности должно быть распространено на услуги по ремонту и техническому обслуживанию объектов железнодорожного транспорта, погрузочно-разгрузочные услуги, на ответственность перевозчика при исполнении договора перевозки. Эти виды деятельности содержат очевидные риски нанесения ущерба. Введение обязательного страхования гражданской ответственности по ним не только гарантирует компенсацию вероятного ущерба, но и создает условия для разработки и реализации за счет страховых ресурсов Государственной целевой программы, направленной на снижение риска возникновения транспортных происшествий. Оно позволит при наступлении страхового случая установить и в дальнейшем устранить истинную причину его возникновения.

Добровольное страхование может быть в отношении имущества, однако до конца оно проблему безопасности не решит, поскольку не предусматривает ответственность владельца. Примером тому может послужить результат расследования крушения на станции Молосковицы, допущенного по вине локомотивной бригады Октябрьской железной дороги. Подвижной состав одной из крупнейших перевозочных компаний «Трансойл» застрахован. Ответственность за его повреждение в данном конкретном случае владелец не несет, но вправе рассчитывать на компенсацию за потерю имущества или его порчу.

При этом, само имущество может быть в состоянии, не соответствующем установленным требованиям в части обеспечения безопасности движения.

В качестве одного из вариантов государственного регулирования можно рассматривать функцию предоставления условного номера клеймения. Это разрешительная функция, и, более того, она практически полностью дублирует лицензирование деятельности по техническому обслуживанию и ремонту подвижного состава, так как для получения клейма необходимо подтвердить соответствие предлагаемых услуг установленным техническим нормам.

Подобная функция не предусмотрена законодательством, так как была введена в качестве одной из форм отраслевого внутриведомственного контроля. Сегодня ее выполняет ОАО «РЖД», но эту процедуру необходимо легитимизировать и передать ее осуществление федеральному органу исполнительной власти в области железнодорожного транспорта.

Серьезную проблему представляют своевременная разработка и пересмотр Единых технологических процессов работы предприятий (ЕТП), выполняющих погрузку и выгрузку 100 и более единиц подвижного состава в сутки. Сегодня действуют 352 ЕТП. Но эта цифра постоянно меняется из-за изменения объемов перевозок, и требуется точно знать, сколько технологических процессов необходимо в данный конкретный момент или требует пересмотра.

Наличие Единого технологического процесса работы железнодорожных путей необщего пользования обусловлено требованиями Федерального закона от 10 января 2003 г. №18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта», а порядок его разработки и утверждения устанавливается Правилами перевозок грузов железнодорожным транспортом. Отсутствие такого документа является прямым нарушением законодательства в сфере железнодорожного транспорта со стороны владельца инфраструктуры общего пользования (ОАО «РЖД») и владельца железнодорожного пути необщего пользования.

В соответствии с п. 5.5 Правил эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей необщего пользования, утвержденных приказом МПС России от 18 июня 2003 г. №26 и зарегистрированных в Минюсте России 19 июня 2003 г. №4764, разработка Единого технологического процесса осуществляется совместной комиссией заинтересованных организаций на основании ряда документов. В их число входят также выписки из техническо-распорядительных актов станций и инструкции о порядке обслуживания и организации движения на железнодорожном пути необщего пользования, которыми регламентируются, в частности, требования по безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта.

Убежден, что только общими усилиями можно эффективно решать задачи, направленные на снижение возникновения рисков транспортных происшествий.