Из истории железных дорог

Этапы развития правовой политики на железнодорожном транспорте


Свод Законов Российской империи

Н.В. Мишина, доцент кафедры «Теории государства и права» Ростовского государственного университета путей сообщения, кандидат исторических наук

В развитии экономики Российского государства транспорт играет важную роль, поскольку обеспечивает внешнеэкономические и торговые связи, укрепляет обороноспособность страны, способствует обмену культурными и духовными ценностями. Среди других видов транспорта железнодорожный занимает ведущее место. Это объясняется его универсальностью - возможностью обслуживать производящие отрасли хозяйства и удовлетворять потребности населения в перевозках вне зависимости от погодных условий практически во всех климатических зонах и в любое время года. Именно поэтому, несмотря на бурное развитие автомобильного, воздушного и трубопроводного транспорта, вот уже 170 лет железнодорожный транспорт остается основным средством перемещения грузов и массовой перевозки пассажиров. В этой связи вопросы правовой политики в области железнодорожного транспорта являются весьма актуальными.

Правовую политику на железнодорожном транспорте можно рассматривать как целенаправленную и последовательную деятельность государства в лице его органов и должностных лиц по созданию, развитию и совершенствованию механизма правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта и его инфраструктуры.

В развитии железнодорожной правовой политики России можно выделить шесть основных этапов в зависимости от целей, которые ставило государство перед железнодорожной отраслью:
маркированный список I этап 1836 г. - середина XIX века (правовая политика по строительству первых железнодорожных линий и начало правового регулирования деятельности железных дорог);
маркированный список II этап - вторая половина XIX - конец XIX века (правовая политика по созданию первой сети железных дорог, огосударствлению частных железных дорог и формированию единой нормативно-правовой базы для железнодорожного транспорта);
маркированный список III этап - конец XIX - начало XX века (правовая политика по созданию единой сети железных дорог и дальнейшее совершенствование железнодорожного законодательства);
маркированный список IV этап - 1904 - 1945 гг. XX века (правовая политика в годы войн и революций, введение норм чрезвычайного законодательства на железнодорожном транспорте);
маркированный список V этап - 1945 - 1990-е годы (правовая политика реконструкции и развития железнодорожного транспорта, обновление его законодательства);
маркированный список VI этап - современный этап - с конца XX века по настоящее время (правовая политика реформирования железнодорожной отрасли и совершенствование железнодорожного законодательства).

Как правило, способы достижения поставленных государством целей облекаются в правовые формы, становясь частью правовой политики. При этом нормативный правовой акт является одним из основных средств реализации правовой политики. Здесь очень важную роль играет формирование железнодорожного законодательства, которое представлено массивом различных нормативных правовых актов и по юридической силе, и по форме издания, и по содержащейся в них информации.

Первая половина и середина XIX века в истории России стала периодом формирования и развития основных направлений правовой политики Российского государства, в частности, и на железнодорожном транспорте. Это время отмечено становлением законодательной базы функционирования железнодорожного транспорта и регулирования транспортно-правовых отношений в железнодорожной сфере, активного институционального оформления правительственной деятельности в юридической сфере, становления системы юридического инструментария решения политических задач. В то же время анализ отношений государства к железнодорожному хозяйству с момента возникновения первых железных дорог показывает отсутствие твердо определенных, постоянно действующих принципов, регулирующих правительственные мероприятия и определяющих эффективную правовую политику в области железнодорожного транспорта.

Строительство новых железных дорог шло параллельно с совершенствованием процессов управления ими и постепенным созданием системы государственного участия в организации работы железнодорожного транспорта. Тем не менее отсутствие единых правил управления как частными, так и государственными железными дорогами ставило железнодорожные общества и пользователей услугами железнодорожного транспорта в неравные условия. Государству и обществу требовалось создание надежной законодательной базы, позволяющей регулировать деятельность всего железнодорожного транспорта и регламентировать связанные с его функционированием правоотношения, возникающие между участниками перевозочного процесса.

Суть железнодорожной правовой политики России на втором этапе развития отрасли заключалась во введении правительством так называемой системы железнодорожных гарантий, которые обеспечивали доходность капиталу, вкладывавшемуся в железнодорожное предприятие, со стороны правительства. Гарантии были установлены на акционерный и облигационный капиталы Главного общества, которые ему предстояло создать через выпуск и размещение ценных бумаг, что, в свою очередь, должно было стать мощным инструментом привлечения частных, и прежде всего иностранных, капиталов в железнодорожное дело. В то же время все усилия российского правительства были направлены на создание разветвленной сети железных дорог для улучшения экономического положения России, а также сокращения разрыва между ускоряющимися темпами промышленного развития и отставанием в развитии транспортного комплекса, которое к тому же усугублялось отсутствием должной законодательной базы, а также основанной на ней последовательной и целенаправленной правовой политики. Совершенствование системы управления первой сети железных дорог выразилось в создании Министерства путей сообщения - единого централизованного органа, имеющего более эффективную структуру управления всеми железными дорогами России как частными, так и казенными.

С принятием первого специального источника железнодорожного законодательства, имеющего характер кодификационного нормативного правового акта, обязательного для исполнения и казенными, и частными железными дорогами, - Общего Устава Российских железных дорог в 1885 г. было положено начало формированию единого правового пространства на всей сети российских железных дорог. Это имело огромное значение для дальнейшего развития железнодорожного транспорта и, как следствие, экономического развития страны. Общий Устав Российских железных дорог должен был установить твердые государственные начала в деятельности железнодорожного транспорта и регламентировать деятельность и ответственность железнодорожной администрации.

Правовая политика по огосударствлению важнейших в политическом, стратегическом и экономическом отношениях железнодорожных линий дала российскому правительству возможность укрепить экономическую базу прежде всего за счет экономии расходов казны, политические позиции - за счет повышения роли государства в жизни российского общества и военно-стратегические - за счет расширения сети железных дорог. Правовая политика в области железнодорожного транспорта на этом этапе развития отрасли была отмечена последовательностью и эффективностью проводимых мероприятий по сравнению с предыдущим периодом.

Общий Устав Российских железных дорог,
издание 1886 г.

Важнейшими мерами по совершенствованию работы железнодорожного транспорта во второй половине XIX века стали внедрение графика движения поездов и их специализация, принятие системы общего пользования и управления вагонным парком без перегрузки при переходе с дороги на дорогу, введение Устава железных дорог и Правил технической эксплуатации.

Значительно ускорить продвижение вагонопотоков, снизить объем перегрузочных операций и себестоимость перевозок позволил Закон об общем пользовании вагонов в масштабах сети, принятый в 1889 г. В то время это был принципиально важный шаг в повышении эффективности работы железных дорог, открывший большие возможности для увеличения их пропускной способности и ускорения оборота вагона.

Разработка единых нормативных правовых актов - документов, устанавливающих строго обязательный порядок работы государственных и частных железных дорог, организации движения поездов, требования к сооружениям, устройствам и подвижному составу, а также их содержанию была продиктована необходимостью обеспечения безопасности движения поездов. Правила технической эксплуатации железных дорог общего пользования, утвержденные в 1898 г., стали основным из этих документов.

На третьем этапе одним из главных направлений правовой политики России в области железнодорожного транспорта стало активное железнодорожное строительство не только в центральной России, но и на Дальнем Востоке, направленное на дальнейшее расширение железнодорожной сети Российского государства. Тем самым решались геополитические, экономические и стратегические задачи. Вместе с тем главной тенденцией развития железных дорог было стремление российского правительства объединить железнодорожные линии в единую сеть, поскольку при этом возрастала эффективность каждой железной дороги в отдельности.

В конце XIX века правовая политика была направлена на реформирование центральных и местных учреждений Министерства путей сообщения, а также на изменение принципов управления экономикой железных дорог. Уже к началу XX века сложилась система организации перевозок, базирующаяся на прямом и бесперегрузочном использовании вагонов, широком внедрении графика движения поездов.

В целом во второй половине XIX столетия развитие железных дорог, необходимое для подъема экономики России, освоения ее природных богатств, являлось приоритетным направлением правовой политики Российской империи. По окончании третьего периода Россия превратилась в крупнейшую железнодорожную державу.

Правовая политика России, связанная с работой железнодорожного транспорта в годы Русско-Японской (1904-1905) и Первой мировой (1914-1918) войн, характеризуется стремлением российского правительства обеспечить наиболее быстрое перемещение армии к местам ведения боевых действий, своевременное ее снабжение провиантом, боеприпасами, топливом. Кроме того, много усилий потребовалось для восстановления разрушенных железнодорожных путей. Министерству путей сообщения в целом удалось справиться с поставленными задачами.

Несмотря на сложность экономической и политической обстановки, в военные годы правительство по-прежнему уделяло внимание железнодорожному строительству в других регионах страны, где не велись военные действия. При этом российская железнодорожная политика, направленная на сосредоточение железных дорог в руках правительства, была неизменной.

В начале четвертого периода положение железнодорожного транспорта было также осложнено Первой русской (буржуазно-демократической) революцией 1905 г., Февральской буржуазной и Октябрьской социалистической революциями 1917 г. Борьба за смену власти сопровождалась переходом стратегически важных объектов, к которым в первую очередь относился железнодорожный транспорт, в руки новой правящей элиты общества. Начался период импровизации в управлении железнодорожным транспортом, который никак не прибавлял стабильности в его работе.

В годы Гражданской войны (1918-1920) можно выделить следующие направления железнодорожной правовой политики: совершенствование системы управления железнодорожным транспортом; введение чрезвычайных мер для улучшения трудовой дисциплины и повышения производительности труда; развитие нормативно-правовой базы деятельности железнодорожного транспорта. В 1920 г. был принят второй Общий Устав железных дорог РСФСР, который назывался «общим» по причине распада унитарного государства Российской Империи и незавершенности национализации железнодорожного транспорта. Документ был небольшим по объему и написан без тщательной проработки всех вопросов. Впервые за тысячелетнюю историю России появилось федеральное законодательство, к которому относился и этот Устав. Его положения были рассчитаны на перевозки грузов и пассажиров без оплаты в период «военного коммунизма». Через два года этот Устав прекратил свое действие. Впрочем, он не затронул основных устоев железнодорожного законодательства.

Затем 1 августа 1922 г. был введен в действие очередной основной железнодорожный закон - Устав железных дорог РСФСР, в основу которого были положены принципы железнодорожного права, выраженные в основных чертах в действовавшем в течение многих лет на русских железных дорогах Общем Уставе Российских железных дорог издания 1885 г. Однако со времени издания прежнего Общего Устава 1920 г. в экономической политике РСФСР произошли значительные изменения, выразившиеся в допущении частной промышленности и торговли, переводе государственных предприятий на начала автономной хозяйственности, в установлении денежных расчетов между государственными учреждениями и др. В отношении транспорта постановлением Совнаркома от 9 июля 1921 г. была установлена платность перевозок, а затем, согласно постановлению Совнаркома от 16 января 1922 г., на транспорте вводятся начала хозяйственного расчета. Первый общесоюзный Устав железных дорог Союза ССР утверждается правительством СССР и вводится в действие 24 мая 1927 г. Тем не менее основные нормы, регулирующие перевозки, объем текста, структура и оглавление прежнего устава 1922 г. без изменений переходят в новый. В целом следует заметить, что в первые годы советской власти продолжали действовать дореволюционные нормы правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта.

В восстановительный период и в годы индустриального развития правовая политика была направлена на изменение железнодорожного законодательства в соответствии с реалиями экономической и политической жизни страны. Уже с конца 1920-х годов начинается отказ от договорного регулирования железнодорожных грузовых перевозок в пользу их планирования, которое было закреплено в очередном Уставе железных дорог Союза ССР, введенном в действие с 15 марта 1935 г. Так, в первой же статье устава 1935 г. устанавливалось, что «основной обязанностью железных дорог является выполнение государственного плана грузовых и пассажирских перевозок».

Годовой, квартальный и месячный планы перевозок по всей железнодорожной сети составлялись Народным комиссариатом путей сообщения и Советом труда и обороны. При этом согласно статье 9 нового устава главной задачей НКПС и его местных органов являлось безусловное и 100%-ное выполнение плана перевозок грузов первой категории. Сохранялись и продолжали развиваться прямые смешанные перевозки с участием других видов транспорта, а также перевозки грузов и пассажиров. Только уголовной ответственности в нем посвящены 11 из 100 статей.

В развитие положений, содержащихся в уставе 1935 г., было принято 137 нормативных правовых акта. Это различные правила, инструкции, соглашения, уставы, положения, технические условия, номенклатуры, перечни грузов и материалов, условия погрузки, установления различных норм и т.п.

В годы Великой Отечественной войны правовая политика Советского государства на железнодорожном транспорте была направлена на обслуживание нужд Советской Армии и военного хозяйства СССР. Для обеспечения всей сети железных дорог подвижным составом необходимо было за счет ускорения оборота вагонов высвобождать десятки тысяч вагонов и направлять их на обслуживание растущих потребностей народного хозяйства СССР.

Пятый период характеризуется выходом железнодорожной отрасли из послевоенной разрухи и принятием по инициативе МПС перспективного плана (на 20 лет) развития и модернизации железнодорожного транспорта. Программой предусматривалась дальнейшая электрификация, внедрение тепловозной тяги, автоматизация и механизация производств и процессов, реконструкция заводов транспортного машиностроения.

С 15 апреля 1955 г. вводится в действие новый послевоенный Устав железных дорог СССР, утвержденный 8 декабря 1954 г., который просуществовал 10 лет. От предыдущих он выгодно отличался обстоятельностью и лучшей юридической проработкой. Устав определял обязанности дорог по обеспечению потребностей страны в перевозках грузов, пассажиров и взаимоотношения с другими отраслями экономики и видами транспорта. В нем отсутствовали меры репрессивного характера за неисполнение уставных норм. Кроме того, в этом уставе была заметно сужена монопольная компетенция МПС по изменению элементов перевозочного процесса. Вместо тарифного комитета тарифы стали утверждаться правительством. Накопленный опыт правотворчества позволил уже отдельными разделами регламентировать порядок составления и выполнения плана перевозок, эксплуатацию железнодорожных подъездных путей, взаимодействие железных дорог с другими видами транспорта.

В связи с некоторым развитием имущественных отношений устав перерабатывается и приводится в соответствие с гражданским законодательством. Новый Устав железных дорог Союза ССР был утвержден Советом Министров СССР 6 апреля 1964 г. Он определял обязанности, права и ответственность дорог, а также предприятий, организаций, учреждений и граждан, пользующихся железнодорожным транспортом, что явилось шагом вперед в правовом отношении. Расширились права начальников дорог, отделений и станций по принятию решений по перевозочной деятельности в пределах этих подразделений.

На основании Устава железных дорог в установленном порядке действуют Правила перевозок пассажиров и багажа, Правила перевозок грузов и другие акты.

В 1982 г. был предложен план дальнейшего развития железнодорожной отрасли, в основу которого была положена стратегия внедрения во все звенья транспортного конвейера интенсивных технологий на базе автоматизации производства и более широкой механизации ручного труда.

В 1991 г. в Министерстве путей сообщения была разработана третья программа развития и реконструкции железнодорожного транспорта на период до 2000 г., которая легла в основу дальнейшего развития и модернизации железных дорог России.

Транспортный устав железных дорог Российской Федерации 1998 г. имел характер переходного документа. В нем фактически были реализованы две идеи: избавление от норм планирования грузоперевозок и законодательное закрепление преимущества железнодорожных услуг в новых экономических условиях. По содержанию его нельзя было считать максимально адаптированным к рыночным условиям.

Шестой - современный период отмечен интенсивным реформированием и реструктуризацией железнодорожного транспорта. В первое десятилетие реформ на транспорте были проведены базовые структурные и институциональные преобразования. Сущность правовой политики в области железнодорожного транспорта на этом этапе выражается в правовом обеспечении проводимых реформ. Созданы основы правовой базы транспорта, отвечающей новым социально-экономическим условиям. Разделены функции государственного управления и хозяйственной деятельности, создана адекватная рыночным условиям система государственного регулирования транспортной деятельности, в основном завершена приватизация.

Продолжающийся в России процесс перехода к рыночным отношениям поставил перед железнодорожным транспортом новые задачи, связанные с повышением эффективности его использования. Учитывая это, а с 13 мая 2003 г. был введен в действие новый, девятый по счету, Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации, который продолжает действовать и в настоящее время. По мнению многих специалистов, он является весьма эффективным нормативным правовым актом, имеющим важное значение в развитии железнодорожных перевозок, улучшении их качества, создании здоровой конкуренции между перевозчиками, что, несомненно, оказывает влияние на подъем российской экономики. Тем не менее, на наш взгляд, необходимо продолжить работу по совершенствованию основного специального железнодорожного закона.

Современная правовая политика России в области железнодорожного транспорта направлена на то, чтобы законодательная база как основа государственного регулирования транспортной деятельности отражала появление транспортных предприятий различных организационно-правовых форм собственности, обеспечивала эффективное взаимодействие предприятий транспорта, государственную защиту прав потребителей транспортных услуг, безопасность транспортного процесса и охрану окружающей среды. Законодательные и нормативные акты, регламентирующие деятельность железнодорожного транспорта, разрабатываются с учетом сближения их правовой базы с требованиями международного права, а также международных организаций, участником которых является Россия.

Таким образом, изучение и анализ железнодорожного законодательства в исторической ретроспективе позволяет сделать вывод о том, что, с одной стороны, оно идет вслед за меняющимися условиями экономического развития государства (от концессионной частно-хозяйственной к государственно-капиталистической системе хозяйства и формированию государственного сектора железных дорог, затем от централизованного планирования к рыночным отношениям), а с другой - сохраняется консервативность и незыблемость основ железнодорожного хозяйства.

г. Ростов-На-Дону